КОДЕКС
надлежащей практики по обеспечению прозрачности денежно-кредитной и
финансовой политики: Декларация принципов

Принят
Временным комитетом
Международного валютного фонда
26 сентября 1999 года

Введение

1. В контексте укрепления международной валютной и финансовой систем Временный комитет в своих коммюнике в сентябре и октябре 1998 года призвал Фонд к разработке в сотрудничестве с соответствующими учреждениями кодекса практики обеспечения прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике. Фонд, работая совместно с Банком международных расчетов, а также на основе консультаций с представительной группой центральных банков, финансовых агентств, других соответствующих международных и региональных организаций и отдельных экспертов из научных кругов, разработал Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике. Этот Кодекс существует параллельно с Кодексом надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, разработанным Фондом и принятым Временным комитетом в апреле 1998 года.

Помимо Банка международных расчетов консультации были проведены со следующими международными и региональными организациями и представителями международного финансового сектора: Базельским комитетом по банковскому надзору, Центром по изучению валютных проблем Латинской Америки, Комитетом по системам платежей и расчетов, Европейским центральным банком, Международной ассоциацией надзора за страховой деятельностью, Международной финансовой корпорацией, Международной организацией комиссий по ценным бумагам, Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Всемирным банком.

2. В Кодексе надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике закрепляется целесообразная практика обеспечения прозрачности, которой следует придерживаться центральным банкам в проведении денежно-кредитной политики и центральным банкам и другим финансовым агентствам в проведении финансовой политики.

3. Для целей настоящего Кодекса прозрачность трактуется как среда, в которой цели политики, ее правовые, институциональные и экономические рамки, решения в сфере политики и их обоснование, данные и информация, связанные с денежно-кредитной и финансовой политикой, а также условия подотчетности агентств предоставляются общественности на основе принципов понятности, доступности и своевременности. Таким образом, охватываемая Кодексом практика обеспечения прозрачности раскрывает:

1) ясность функций, обязанностей и задач центральных банков и финансовых агентств;

2) процедуры принятия и доведения до сведения общественности решений центральных банков о проводимой денежно-кредитной политике и финансовых агентств о финансовой политике;

3) доступность для общественности информации о денежно-кредитной и финансовой политике;

4) подотчетность и гарантии добросовестности центральных банков и финансовых агентств.

4. Необходимость прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике основана на двух основных предпосылках. Во-первых, отдача от денежно-кредитной и финансовой политики может быть повышена, если цели и инструменты политики известны общественности и если органы государственного управления могут взять на себя вызывающие доверие обязательства по их достижению. Обеспечивая предоставление большего объема информации о денежно-кредитной и финансовой политике, надлежащая практика прозрачности содействует повышению потенциальной эффективности рынков. Во-вторых, надлежащее управление требует подотчетности центральных банков и финансовых агентств, в частности там, где органы управления денежно-кредитной и финансовой сферами пользуются более высокой степенью автономии. В случаях возникновения конфликтов между государственными органами или внутри этих органов (например, если центральный банк или финансовое агентство являются одновременно собственником финансового учреждения и осуществляют финансовый контроль за ним или в случае разделения ответственности за проведение денежно-кредитной и валютной политики) прозрачность задач и ясность правил и процедур в деятельности агентств могут способствовать урегулированию таких конфликтов, укреплению государственного управления и последовательному проведению политики.

5. Информируя общество о задачах денежно-кредитной политики, центральный банк содействует пониманию своих целей и создавая контекст для формулирования своего выбора мер политики, повышая тем самым эффективность денежно-кредитной политики. Кроме того, благодаря четкому разъяснению частному сектору тех соображений, которые стоят за принимаемыми в сфере денежно-кредитной политики решениями, прозрачность процесса выработки политики в целом повышает эффективность механизма воздействия денежно-кредитной политики, отчасти за счет обеспечения более эффективного формирования рыночных ожиданий. Предоставляя общественности достаточную информацию о своей деятельности, центральный банк может создать механизм укрепления доверия, принимая меры, соответствующие своим публичным заявлениям.

6. Прозрачность в деятельности финансовых агентств, в частности связанная с разъяснением их целей, также должна способствовать повышению действенности политики, поскольку она предоставляет участникам финансовых рынков возможность лучше оценить контекст проведения финансовой политики, что приводит к повышению определенности в процессе принятия решений участниками рынка. Кроме того, поскольку в условиях прозрачности участники рынка и общество в целом лучше понимают и могут оценить финансовую политику, велика вероятность того, что прозрачность будет способствовать проведению правильной политики. Это может содействовать поддержанию как финансовой, так и системной стабильности. Прозрачность процесса разработки политики дает общественности возможность разобраться в "правилах игры". Предоставление достаточного объема информации о деятельности финансовых агентств создает дополнительный механизм повышения доверия к их действиям. Могут возникать и такие обстоятельства, когда подотчетность финансовых агентств перед обществом за принимаемые ими решения может снизить возможный моральный риск.

7. Для стран, придерживающихся надлежащей практики обеспечения прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике, coответствующие выгоды необходимо сопоставлять с потенциальными издержками. В ситуациях, когда повышение прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике может угрожать действенности проведения этой политики или причинить потенциальный вред стабильности рынков или законным интересам организаций, за которыми осуществляется финансовый надзор, может оказаться целесообразным ограничение степени такой прозрачности. Вместе с тем ограничение прозрачности в отдельных сферах следует рассматривать в контексте в целом транспарентной среды.

8. В случае денежно-кредитной политики необходимость установления некоторых ограничений на раскрытие информации связана с возможными отрицательными последствиями для процесса принятия решений и эффективности политики. Аналогичным образом причины ограничения доступа к той или иной информации нередко связаны с соображениями курсовой политики, что, как правило, характерно для стран с фиксированным режимом обменного курса, но не только для них. Например, требования по широкому раскрытию информации об операциях на денежном и валютном рынках могут подорвать работу рынков, помешать свободной дискуссии между разработчиками политики или выработке планов на случай чрезвычайных обстоятельств. Таким образом, центральным банкам нецелесообразно раскрывать содержание внутренних дискуссий и документации и, при определенных обстоятельствах, свою краткосрочную тактику в проведении денежно-кредитной и валютной политики или предоставлять подробную информацию о валютных операциях. Равным образом у центрального банка (и финансовых агентств) могут быть веские причины не сообщать широкой общественности о своих планах на случай чрезвычайных обстоятельств, в том числе планах возможного чрезвычайного кредитования.

9. Дополнительные проблемы могут возникать и в контексте некоторых аспектов прозрачности финансовой политики. Соображения, связанные с моральным риском, рыночной дисциплиной и стабильностью финансовых рынков, могут служить оправданием ограничения как содержания, так и сроков раскрываемой информации о некоторых корректирующих мерах и решениях о чрезвычайном кредитовании, а также конкретной информации, относящейся к конъюнктуре на отдельных рынках или к положению отдельных фирм. Для сохранения доступа к информации такого рода от участников рынка необходимы гарантии конфиденциальности информации об отдельных фирмах (как правило, именуемой "коммерческой тайной"). Равным образом органам финансового управления может быть нецелесообразно раскрывать общественности ход обсуждения вопросов надзора и мер контроля за конкретными финансовыми учреждениями, рынками и физическими лицами.

10. Различия в практике обеспечения прозрачности относятся не только к существу, но и к форме. Что касается информирования общественности о работе денежно-кредитных и финансовых учреждений и их .политике, то в этой сфере важным вопросом является характер раскрытия подобной информации. В частности, в отношении денежно-кредитной политики: должна ли практика обеспечения прозрачности получать законодательное закрепление в законе о центральном банке или в других законах и подзаконных актах или обеспечиваться иными способами? В Кодексе предусматривается прагматический подход к этой проблеме и признается, что надлежащая практика обеспечения прозрачности может быть выработана с помощью целого ряда механизмов. Что касается вопросов о роли, обязанностях и целях центральных банков (и основных органов регулирования финансовой сферы), то Кодекс рекомендует использовать разъяснения по таким вопросам в исходном законодательстве (например, в законе о центральном банке). Законодательное закрепление некоторых элементов такой практики придает им особый вес и позволяет избегать специальных частых изменений этих важных аспектов деятельности центральных банков и соответствующих финансовых агентств. Информация о других аспектах прозрачности, в частности о процедуре выработки и реализации политики и о предоставлении информации, может обеспечиваться на более гибкой основе. При этом важно, чтобы такая информация была легкодоступна, чтобы представители общественности могли получить эту информацию и разобраться в ней, не прилагая чрезмерных усилий.

11. Определение общественности в настоящем Кодексе в идеале должно включать все заинтересованные лица и организации. В некоторых случаях, в частности в контексте финансовой политики, в целях реализации или претворения в жизнь некоторых подзаконных актов и мер политики может оказаться целесообразным дать более узкое толкование понятию общественности, распространяющееся только на тех лиц и те организации, которые непосредственно затрагиваются данными подзаконными актами и мерами политики.

12. Основное внимание в Кодексе уделяется прозрачности. Хотя надлежащая практика прозрачности при разработке денежно-кредитной и финансовой политики и предоставлении информации о ней способствует принятию обоснованной политики, в Кодексе не ставится цель вынесения суждений о приемлемости или желательности осуществления конкретных мер денежно-кредитной или финансовой политики или основ проведения такой политики. Прозрачность - не самоцель, и она не может служить заменой проведения обоснованной политики; напротив, прозрачность и обоснованную политику следует рассматривать как взаимодополняющие элементы. В сфере финансовой политики существуют дополнения к Кодексу, выходящие за рамки прозрачности в целях содействия надлежащей политике; к ним относятся Базельские основные принципы эффективного банковского надзора, выработанные Базельским комитетом по банковскому надзору. 3адачи и принципы регулирования ценных бумаг, сформулированные Международной организацией комиссий по ценным бумагам, стандарты, разрабатываемые Комитетом по системам платежей и расчетов, Международной ассоциацией надзора за страховой деятельностью и Международным комитетом по стандартам бухгалтерского учета. По мере разработки этими и другими организациями финансового сектора принципов и стандартов и внесения в них поправок, связанных с практикой обесценения прозрачности в деятельности финансовых агентств (например, в плане требований по распространению данных для финансовых агентств), возможно, потребуется внесение соответствующих коррективов в данный Кодекс.

13. Кодекс предназначен для закрепления требований к прозрачности в деятельности центральных банков и финансовых агентств, а не прозрачности процедур, связанных с фирмами и отдельными организациями. Вместе с тем преимущества прозрачности денежно-кредитной и финансовой политики могут подкрепляться соответствующими мерами в отношении подлежащих надзору учреждений и саморегулируемых организаций, направленными на содействие прозрачности на рынках в целом.

14. Денежно-кредитная и финансовая политика взаимосвязаны - состояние финансовой системы влияет на проведение денежно-кредитной политики, и наоборот. При этом организационно-правовые механизмы проведения этих видов политики серьезно различаются, в частности, в том, что касается соответствующих ролей, обязанностей и целей, а также процесса их выработки и реализации. С учетом этого Кодекс разбит на две части: надлежащая практика обеспечения прозрачности денежно-кредитной политики, проводимой центральными банками, и надлежащая практика обеспечения прозрачности финансовой политики, проводимой финансовыми агентствами. Вместе с тем основные элементы прозрачности обоих видов политики весьма сходны. Следует признать, что не все виды практики обеспечения прозрачности в равной степени применимы ко всем финансовым агентствам и задачи прозрачности в разных финансовых секторах являются различными. В одних основное внимание уделяется соображениям рыночной эффективности, в других упор делается на рыночную и системную стабильность, а в третьих основным аспектом, который принимается во внимание, является защита активов клиентов.

15. От работы платежной системы страны зависят проведение денежно-кредитной политики и функционирование финансовой системы, а структура платежной системы оказывает влияние и на системную стабильность. При этом организационно-правовая структура платежной системы нередко значительно сложнее, чем денежно-кредитная политика и другие виды финансовой политики, и она серьезно различается в разных странах. Тем не менее большая часть элементов практики обеспечения прозрачности, перечисленных в Кодексе применительно к финансовым агентствам, распространяется и на роль и функции центральных банков или других специальных государственных агентств, отвечающих за надзор за платежной системой страны. Практика прозрачности финансовой политики в Кодексе распространяется на деятельность системных компонентов платежной системы страны, и по возможности в Кодексе учитывается особый характер деятельности платежной системы (например, пункт 5.3).

16. Кодекс может применяться к целому ряду денежно-кредитных и финансовых систем, т.е. ко всем государствам - членам Фонда. Составные элементы Кодекса являются результатом анализа практики обеспечения надлежащей прозрачности, применяемой в ряде стран и охарактеризованной в специальной литературе. Таким образом, Кодекс представляет собой обобщение уже существующих концепций, по которым накоплен достаточный практический опыт. При этом могут возникать различия в характере обеспечения прозрачности, что является отражением различных организационно-правовых механизмов построения денежно-кредитной и финансовой политики и правовых традиций. Таким образом, содержащаяся в Кодексе практика обеспечения надлежащей прозрачности должна применяться гибко и внедряться постепенно, с учетом конкретных условий. У ряда государств - членов МВФ в настоящее время нет необходимых ресурсов и институциональной базы для внедрения всех элементов практики надлежащей прозрачности, перечисленных в Кодексе. Эта практика включена в Кодекс в расчете на то, что со временем страны будут стремиться к внедрению данных элементов надлежащей практики.

Надлежащая практика по обеспечению прозрачности в
денежно-кредитной политике, проводимой центральными
банками

I. Четкость ролей, обязанностей и целей центральных банков в
проведении денежно-кредитной политики

1.1. Конечную цель (цели) и организационно-правовые основы денежно-кредитной политики следует четко определить в соответствующем законодательстве или нормативно-правовом акте, в том числе в законе о центральном банке, если это целесообразно.

1.1.1. Конечную цель (цели) денежно-кредитной политики следует указать в законодательстве, а также раскрыть и разъяснить общественности.

1.1.2. Обязанности центрального банка следует указать в законодательстве.

1.1.3. В законодательстве, на основании которого создан центральный банк, следует указать, что центральный банк уполномочен использовать инструменты денежно-кредитной политики для достижения цели (целей) этой политики.

1.1.4. Информацию об институциональной ответственности за проведение валютной политики следует раскрывать общественности.

1.1.5. Общие аспекты ответственности за проведение денежно-кредитной политики и за другие функции, порученные центральному банку, должны быть отражены в законодательстве.

1.1.6. Если правительство обладает полномочиями аннулировать в исключительных случаях решения центрального банка по мерам политики, то условия применения такого права аннулирования и механизм информирования об этом общественности следует отразить в законодательстве.

1.1.7. Порядок назначения, сроки пребывания в должности и любые общие критерии отстранения от должности руководителей и членов руководящих органов центрального банка должны быть отражены в законодательстве.

1.2. Следует четко определить организационно-правовую взаимосвязь между операциями в денежно-кредитной и финансовой сфере.

Практика в этой сфере должна соответствовать принципам, закрепленным в Кодексе надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере Международного валютного фонда.

1.2.1. Если допускаются кредиты, авансы или овердрафты правительству со стороны центрального банка, то информацию об условиях, при которых они допускаются, а также об их лимитах следует раскрывать общественности.

1.2.2. Информацию о суммах и условиях кредитов, авансов или овердрафтов правительству со стороны центрального банка и о депозитах правительства в центральном банке следует раскрывать общественности.

1.2.3. Сведения о порядке прямого участия центрального банка в операциях на первичных рынках государственных ценных бумаг, где это допускается, а также на вторичных рынках следует раскрывать общественности.

1.2.4. Участие центрального банка в остальных секторах экономики (например, за счет участия в акционерном капитале, членства в правлениях компаний, закупок или предоставления платных услуг) должно носить открытый для общественности характер и опираться на четкие принципы и процедуры.

1.2.5. Информацию о порядке распределения прибылей центрального банка и пополнении его капитала следует раскрывать общественности.

1.3. Следует четко определять агентские функции центрального банка, выполняемые от имени правительства.

1.3.1. Следует информировать общественность об обязанностях центрального банка, если таковые предусмотрены:

i) в деле управления внутренним и внешним государственным долгом и валютными резервами;

ii) в качестве банкира правительства;

iii) в качестве фискального агента правительства, а также

iv) в качестве советника по экономической и финансовой политике и в сфере международного сотрудничества.

1.3.2. Следует информировать общественность о распределении обязанностей между центральным банком, министерством финансов или самостоятельным государственным агентством в отношении первичной эмиссии долга, механизмов работы на вторичных рынках, депозитарных учреждениях и расчетно-клиринговых механизмах торговли государственными ценными бумагами.

Принципы процедур обеспечения прозрачности, перечисленные в данном Кодексе, применяются по возможности и с необходимыми коррективами к тем ситуациям, когда управление государственным долгом страны поручено самостоятельному государственному агентству.

II. Открытость процесса выработки решений денежно-кредитной
политики и предоставление информации об этих решениях

2.1. Основы, инструменты и любые целевые ориентиры, используемые для достижения целей денежно-кредитной политики, следует раскрывать общественности и объяснять.

2.1.1. Следует раскрывать и разъяснять общественности порядок и практику, на основании которых применяются инструменты денежно-кредитной политики и проводятся денежно-кредитные операции.

2.1.2. Следует информировать общественность о правилах и процедурах, регулирующих отношения центрального банка и осуществляемые им сделки с контрагентами в ходе проведения денежно-кредитных операций и в ходе работы на рынках.

2.2. Если существует постоянный орган, отвечающий за разработку денежно-кредитной политики, который проводит совещания по оценке базовых изменений в экономике, мониторингу процесса достижения поставленной им цели (целей) денежно-кредитной политики и выработке политики на предстоящий период, то информация о составе, структуре и функциях такого органа должна раскрываться общественности.

2.2.1. Если орган по разработке политики проводит регулярные совещания по оценке базовых изменений в экономике, мониторингу процесса достижения поставленной им цели (целей) денежно-кредитной политики и выработке политики на предстоящий период, то информацию о графике будущих совещаний такого органа следует раскрывать общественности.

2.3. Следует своевременно сообщать общественности об изменениях в параметрах инструментов денежно-кредитной политики (за исключением мер "тонкой настройки") и разъяснять их.

2.3.1. Центральному банку следует информировать общественность (с заранее объявленным максимальным опозданием) об основных соображениях, лежащих в основе его решений в сфере денежно-кредитной политики.

2.4. Центральному банку следует делать периодические публичные заявления о ходе достижения своей цели (целей) денежно-кредитной политики, а также о перспективах достижения этой цели (целей). Механизм оглашения таких заявлений может варьироваться в зависимости от основ денежно-кредитной политики, в том числе режима валютного курса.

2.4.1. Центральному банку следует периодически сообщать общественности о поставленных им целях денежно-кредитной политики, указывая среди прочего их обоснование, по возможности количественные целевые показатели и инструменты, а также важнейшие базовые предпосылки.

2.4.2. Центральному банку следует в соответствии с определенным графиком доводить до сведения общественности отчет о развитии макроэкономической ситуации и о том, как она может отразиться на достижении цели (целей) денежно-кредитной политики.

2.5. При рассмотрении предложений о внесении существенных технических изменений в структуру регулирования денежно-кредитной сферы следует исходить из предпочтительности проведения консультаций с общественностью в соответствующие сроки.