РЕКОМЕНДАЦИЯ N R (91) 6
Комитета Министров государствам - членам Совета Европы
О мерах, стимулирующих финансирование сохранения
архитектурного наследия
Принята
Комитетом Министров
11 апреля 1991 года
на 456 заседании
Комитета Министров
на уровне заместителей
Комитет Министров, в соответствии со статьей 15.b Устава Совета Европы,
Считая, что целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами;
Признавая, что архитектурное наследие составляет незаменимое выражение богатства и разнообразия европейского культурного наследия;
Считая, что возрастающее понимание необходимости сохранять старые строения, постоянно увеличивающееся число категорий собственности, требующей защиты, и еще большее количество работы, необходимой для сохранения, отражаются в значительном росте уровня необходимых для инвестиций финансовых средств;
Считая, что средства от центральных, региональных и местных властей недостаточны для удовлетворения потребностей сохранения в Европе;
Считая, что реставрация старых строений во многих случаях не привлекает достаточного количества частных инвесторов, и что ситуация еще более ухудшилась в силу новых построек, вследствие строительной политики, проводимой во многих странах, предлагает большую степень выгоды и меньшую степень риска;
Считая, что не все возможности, предлагаемые меценатами и спонсорами, полностью используются в реставрационном секторе;
Будучи убежденными в необходимости привлекать больше частных средств в сектор сохранения архитектурного наследия путем:
a. создания благоприятных условий для стимулирования проектов по сохранению;
b. более эффективного использования общественных средств для привлечения частных инвестиций;
c. снижения риска и повышения прибыльности частных инвестиций;
d. поощрения спонсорской поддержки;
Считая, что для достижения целей, указанных выше, необходимо принять ряд мер, различных по своей сути и масштабу. Среди подобных мер необходимо упомянуть соответствующий фискальный режим, который, кроме всего прочего, повлечет налоговые послабления, поскольку последние привлекут возросшие частные инвестиции для задач общественного культурного интереса, и помогут возместить любое уменьшение доходов государства;
Будучи убежденными в желательности как более эффективного использования общественных средств с целью максимизации прибыли, так и поиска средств для привлечения больших частных инвестиций в сферу реставрации, в особенности путем повышения прибыльности инвестиций и поощрения спонсорской поддержки;
Считая, что особая природа архитектурного наследия полностью оправдывает применение особых налоговых мер, включая освобождение от налога, которое вместо истощения государственной казны, повышает ее запасы, в частности в силу того, что поощряет частных лиц отдавать больше ресурсов культурной работе, которая в противном случае, должна быть выполнена государством;
Принимая во внимание статью 6 Конвенции об охране архитектурного наследия Европы,
I. Рекомендует правительствам государств-членов Совета Европы поощрять финансирование сохранения архитектурного наследия, принимая во внимание меры, указанные в Приложении к данной Рекомендации и доклад, подготовленный группой специалистов Ведущего комитета по комплексному сохранению исторического наследия;
II. Поручает Генеральному секретарю как можно шире распространить данную Рекомендацию и доклад группы специалистов среди национальных властей (центральных, региональных и местных), заинтересованных международных организаций, в предпринимательских и профессиональных кругах, а также среди общественности.
Приложение
к Рекомендации N R (91) 6
ПРИНЦИПЫ И МЕРЫ
I. Рамки и определения
1. Для целей данной Рекомендации:
a. "архитектурное наследие" означает не только памятники, группы зданий или достопримечательности, которые юридически находятся под охраной или обладают престижем и ценностью, но также все группы зданий в городских или сельских районах, которые образуют единое целое в силу однородности своего стиля или запечатления истории групп народов, проживавших на данной территории;
b. "сохранение" означает не только стоимость материального содержания и работ по реставрации, но также, где необходимо, операционные, управленческие издержки и затраты на повторное использование;
c. "финансирование" означает любые привлеченные финансовые средства (общественные или частные) для проектов по сохранению.
II. Правовые рамки сохранения
а. Административные меры
2. Было бы полезным создать благоприятные условия для инициации проектов по сохранению путем таких средств, как:
i. принятие соответствующей стратегии городского развития для информирования потенциальных инвесторов и привлечения их внимания к ресурсам, необходимым для использования наследия;
ii. осуществление политики городского планирования и развития, достаточно гибкой для объединения культурных требований сохранения с необходимостью для подобных проектов быть выгодными;
iii. упрощение административных процедур;
iv. назначение полевых операторов и организаторов, если возможно в форме команды, представляющей партнеров из общественного и частного сектора, полностью ответственной за проект и способной преодолеть административные и финансовые трудности, встречающихся на пути любой значительной операции по сохранению;
v. подготовка структурированной финансовой оценки для каждого проекта по сохранению, используя современные приемы управления строительством;
vi. проведение такой арендной политики, где это является полномочием общественных властей, которая не является сдерживающим обстоятельством для частных инвесторов.
b. Новые меры вмешательства
3. Следует создать соответствующие юридические формы для мобилизации инвесторов, стимулирования повторных инвестиций прибыли в новые операции по сохранению или разрешить запуск программ по реставрации зданий, которые дадут оператору право использовать здание, одновременно сохраняя права владения. Можно привести следующие примеры:
i. оборотные средства, включающие общественные и частные средства, которые при помощи налоговых льгот (как в Нидерландах), позволят привлечь дополнительные денежные средства и автоматически обновят фонд через оригинальный кредитный механизм, или (как в Великобритании) реинвестиция прибыли от продажи отреставрированных зданий в операции по реставрации;
ii. программы по улучшению жилищных условий (ОРАН) во Франции, объединяя финансовую поддержку со стороны государства, местных властей и общественных органов, ответственных за социальное обеспечение жильем, стимулируют собственников модернизировать свои здания, гарантируя в то же время низкую арендную плату;
iii. планируемая система аренды на Сицилии позволяет передать права собственности специализированной компании, которая управляет и финансирует операцию, а затем сдать отреставрированное здание в аренду бывшим собственникам здания;
iv. схема "реконструкционной аренды", запланированная во Франции, целью которой является пустить в продажу пустующие разрушенные строения с тем, чтобы позволить арендатору проводить работы и передать право на владение этим зданием его собственнику по прошествии определенного периода времени.
Ill. Финансовые меры
a. Субсидии
4. Политика общественных субсидий должна принимать во внимание природу операции (например: реставрация охраняемого здания или такого здания, чье использование является сугубо культурным, старого здания, используемого для социального обеспечения жильем, независимо от того, находится ли оно под охраной или нет, группы зданий, представляющих исторический интерес, способных приносить прибыль) и уровень доходов его бенефициариев;
5. В отношении к социальному обеспечению жильем, политика субсидий может быть спланирована для поощрения сохранения старых зданий, а не постройки новых.
b. Ссуды
6. Необходимо принять меры для покрытия или уменьшения рисков, с целью стимулировать кредитные организации финансировать старые строения, особенно соединяя ссуды под залог с общественными субсидиями, устанавливая соответствующие формы страхования и обеспечивая общественную безопасность официальными (в частности местными) властями. Уменьшение рисков может быть достигнуто, например, путем общественных гарантий, как в Нидерландах. Для того, чтобы реализовать свою преданность программам усиления наследия, власти могут также участвовать в совместных структурах, направленных на управление программами по реабилитации, привлекая ряд других партнеров.
7. Кредитные организации можно стимулировать предлагать "простые ссуды под контракт", которые не гарантированы залогом, но ограничены суммой.
8. Прием "секьюритизация", заключающийся в превращении банковских ссуд в ликвидные ценные бумаги, которые могут свободно покупаться и продаваться на рынке, тоже является важным. Данный прием требует передачи активов специальному органу, который ad hoc рефинансирует себя путем выпуска ценных бумаг, соразмерным с вышеуказанной ссудой. Учреждение, таким образом, способно финансировать свои активы без замораживания своего капитала и защищать себя от рисков рефинансирования.
с. Налогообложение
9. Следует принять меры, особенно в тех странах, где налоговая система поощряет инвестиции в новые, а не старые здания, для того, чтобы достичь ситуации фискальной нейтральности, или, что еще лучше, такой ситуации, где налогообложение поощряет инвестиции в старые здания. Целью фискальной нейтральности является гарантировать инвестиции в старые здания, что также имеет социально-экономический смысл в том, что приводит к достижению прибыльности до взыскания налога.
10. Следует предпринять усилия в рамках любой политики налоговой инициативы, направленной на повышение прибыльности старых зданий, чтобы избежать:
- нейтрализации данной политики путем сопутствующих налоговых законов, применимых в той же стране, которые поощряют покупку земли под строения и строительства новых зданий, и, например, разрешающих выплату издержек на покупку и строительство через некоторое время;
- неэффективной избирательности в предоставлении налоговых льгот, что привлечет избыточные инвестиции на определенные участки свободного рынка, что не гарантирует необходимой помощи, например, в районах больших городских агломераций, подверженных спекуляции собственностью. И наоборот, налоговые стимулы следует поддерживать до тех пор, пока инвестиции недостаточны и непродуктивны.
11. В первую очередь, категория строений, которая находится в зоне повышенного давления собственности (центры капитала) и сильный спрос на дорогие квартиры никоим образом не должен вести к политике стимулов, когда нет недостатка в инвесторах.
В других контекстах, существует несколько ситуаций, в которых следует обеспечить налоговые послабления для поощрения инвестиций в реставрацию архитектурного наследия. Такие послабления должны зависеть от природы реставрируемого здания. Например:
i. Собственность, используемая в основном в культурных целях и обладающая малым потенциалом для получения прибылей
Там, где такая собственность принадлежит частным лицам, благоприятная схема налоговых льгот является желательной в силу того факта, что ремонт является непосильной ношей для собственников, и что трудно или невозможно, прямым путем или косвенно, превратить ее в источник прибыли (например: разрушенные исторические дома или замки, изолированные здания, которые невозможно или трудно использовать или восстановить в коммерческих целях).
Некоторые из предлагаемых мер:
Полное освобождение или существенное ослабление:
от налога на наследство, имущество и местных налогов. Вычет инвестиций из подоходного налога (налога на прибыль). Освобождение от налога на добавленную стоимость на все виды выполняемых работ; субсидированные займы. Схемы стимулов для пожертвований и спонсорской поддержки.
ii. Здания, в основном используемые в культурных целях и обладающие некоторым потенциалом для получения прибыли
Сохранение такой собственности может и не быть обузой, поскольку ее можно иногда использовать с выгодой (например: большие исторические дома, открытые общественности).
Некоторые из предлагаемых мер:
Схемы низкопроцентных ссуд, направленные на привлечение необходимых инвестиций для ремонта и использования. Стимулы в виде налоговых льгот, если культурная ценность собственности показывается путем открытия для общественности и поощрениями (налог на наследство, имущество, местные налоги, вычет инвестиций из подоходного налога, освобождение от налога на добавленную стоимость на выполняемые работы). А также меры, поощряющие шефство и спонсорскую поддержку.
iii. Собственность некоторой исторической и культурной ценности, но чье использование в основном экономическое
Ремонт такой собственности может оказаться экономически выгодной операцией. Однако, часто она нуждается в адаптации к новым целям использования. Ее конверсия и реставрация могут быть дорогостоящими. Прибыльность зависит от местоположения.
Данные строения могут быть архитектурными комплексами в городской и сельской местности, или это могут быть отдельные здания. Для различных отраслей законодательства (городское планирование, охрана наследия, налоговая система) необходима совместная работа над операциями по реабилитации и усилению. Ролью общественных властей является поддержание частных инициатив или, при необходимости, компенсация в их отсутствие.
Некоторые из предложенных мер:
Комплексы или соседние районы в городе
- собственность для коммерческого использования:
- субсидированные ссуды для реставрации;
- временное освобождение от местных налогов;
- вычет сумм инвестиций из подоходного налога (налога на прибыль) для строителей и покупателей (например: налоговые меры связанные с применением "закона Мальро" в охраняемых секторах во Франции, разрешающее вычет из облагаемого налогом дохода потерь, являющихся результатом предпринятых собственниками зданий работ по схеме реставрации общей собственности).
- собственность для некоммерческого использования (маленькие города, малонаселенные районы):
- ссуды для реставрации или покупки;
- временное освобождение от местных налогов;
- вычет из подоходного налога и налога на прирост капитальной стоимости;
