Целью законопроекта является декриминализация сферы налоговых правоотношений и установление на законодательном уровне правовых ориентиров развития налоговой системы, неоднократно провозглашавшихся руководством страны, а именно - прекратить "налоговый террор", перестать "кошмарить" бизнес и т. п.
В последние годы проведена большая работа по устранению на законодательном уровне условий для административного произвола в отношении налогоплательщиков. Основными достижениями можно считать совершенствование процедур, связанных с налоговым администрированием, и существенное сокращение перечня прав милиции в сфере налоговых правоотношений. В результате утратили силу нормы, которые в правоприменительной практике в наибольшей степени использовались как "юридическое прикрытие" коррупционного давления на бизнес (исключены пункты 25 и 35 статьи 11 ФЗ "О милиции", сущностно изменилось содержание пункта 33 данной статьи). Однако полностью снять остроту проблем, существующих в данной сфере, не удалось.
Это связано с тем, что законодательство, регулирующее сферу налоговых правоотношений, равно как и правоприменительная практика исторически имеют существенный перекос в сторону уголовной репрессии, а угроза привлечения к уголовной ответственности рассматривается как едва ли не самое эффективное средство "разговора" государства с налогоплательщиком.
Очевидно, что эффективное функционирование любой налоговой системы, в том числе и налоговой системы России, невозможно при отсутствии эффективных мер государственного принуждения, среди которых ведущее место отводится юридической ответственности. При этом следует иметь в виду, что уголовная репрессия не может рассматриваться как наиболее эффективное средство создания атмосферы доверия между налогоплательщиками и государством, создания традиции платить налоги и воспитания культуры налогоплательщиков.
Кроме того, необходимо учитывать, что налоговая система, достаточно эффективно решая проблемы бюджетной системы, в то же время является объемной и сложной, что в свою очередь обуславливает и сложность для налогоплательщиков в применении норм налогового законодательства.
Сложность правовых конструкций, используемых законодателем, перекрестные ссылки на статьи из различных глав Налогового кодекса РФ делает задачу по установлению воли законодателя крайне сложной. Проблема с применением норм налогового законодательства осложняется еще и далеко не всегда последовательной позицией правоприменительных органов и судов, которые одну и ту же норму закона могут трактовать по-разному. Так, например, Конституционный Суд РФ, проверяя конституционность некоторых положений Налогового кодекса РФ, касающихся уплаты налога на добавленную стоимость, в течение одного 2004 года сформулировал две взаимоисключающие правовые позиции по вопросу, насколько возможно применять налоговые вычеты при уплате налога за счет заемных денежных средств.
Подобные сложности с применением норм налогового законодательства приводят к тому, что даже самые добросовестные налогоплательщики и налоговые агенты не в состоянии понять те правила налогообложения, которыми им следует руководствоваться, а допускаемые нарушения налогового законодательства очень часто объясняются нечеткостью правовых норм налогового законодательства.
Представляется, что решая вопрос о привлечении к юридической ответственности, государство заинтересовано не в том, чтобы как можно больше налогоплательщиков было привлечено к уголовной ответственности и "село" в тюрьму, а в том, чтобы как можно больше налогоплательщиков сознательно добросовестно исполняли свои обязанности, а в случаях, когда налоговое правонарушение все-таки произошло, налогоплательщик, допустивший его, компенсировал государству все потери. Иными словами, юридическая ответственность не должна превращаться в расправу с налогоплательщиками, а должна способствовать исправлению правонарушителей и тем самым сохранению объема доходов бюджетной системы.
Государство заинтересовано в систематическом получении доходов в виде налоговых платежей от налогоплательщиков, а не в единовременном получении штрафов или иных санкций, которые зачастую влекут прекращение хозяйственной деятельности налогоплательщиков. Поэтому у лица, совершившего налоговое правонарушение, должна не только сохранятся возможность, но и стимулироваться желание загладить причиненный правонарушением вред.
Уголовная ответственность должна наступать только при наличии обстоятельств, свидетельствующих о нежелании виновного лица отказаться от противозаконных действий, и только за те правонарушения, которые имеют большую общественную опасность. Состав налоговых преступлений должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключить возможность привлечения к уголовной ответственности лиц, допустивших правонарушения, не причинившие значительного ущерба бюджетной системе Российской Федерации и исключить саму возможность привлечения к уголовной ответственности "случайных" лиц, то есть лиц, которые не имели намерения нарушать налоговый закон.
В этой связи представляется, что основанием для привлечения к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах может быть только факт правонарушения, установленный решением налогового органа, вынесенным в порядке, предусмотренном Налоговым кодексом РФ, и вступившим в законную силу. При этом если лицо в полном объеме выполнило требование налогового органа об уплате недоимки, а также соответствующих пеней и штрафов, то оно не подлежит уголовной ответственности, даже если размер недоимки предполагает возможность наличия признаков налогового преступления.
Законопроект предусматривает внесение взаимосвязанных изменений и дополнений в следующие законодательные акты, регулирующие вопросы привлечения к ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах: Налоговый кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Закон РФ "О милиции".
Поправки в Налоговый кодекс РФ призваны более четко сформулировать условия и процедуру передачи налоговыми органами материалов в органы внутренних дел. В настоящее время статья 32 Налогового кодекса РФ предусматривает обязанность налоговых органов направлять материалы в органы внутренних дел, если налогоплательщик не уплатил сумму выявленной недоимки в размере, позволяющем предполагать факт совершения налогового преступления, зачастую даже без подтверждения факта и суммы недоимки в рамках предусмотренных законом мероприятий налогового контроля. В связи с этим предлагаемая редакция пункта 3 указанной статьи исключает возможность возбуждения уголовных дел только по формальному признаку наличия недоимки без установления факта совершения правонарушения, а также устраняет обязанность налогового органа направлять материалы в органы внутренних дел при уплате лицом недоимки, пеней и штрафов в полном объеме.
В целях повышения эффективности применения предлагаемых норм представляется целесообразным в случаях, когда размер выявленной недоимки позволяет предполагать факт совершения налогового преступления, включать в состав сведений, содержащихся в требовании, направляемом налогоплательщику по результатам налоговой проверки, обязательное предупреждение о последствиях неуплаты им сумм недоимки, пеней и штрафов. Данное уточнение вносится в пункт 4 статьи 69 Налогового кодекса РФ.
Предлагаемые поправки к статье 108 НК РФ фактически конкретизируют процедуру направления материалов в органы внутренних дел, указывая, что эти материалы направляются в органы внутренних дел только после вступления в законную силу решения о привлечении лица к ответственности за совершение налогового правонарушения в случае, если лицо не уплатило в полном объеме недоимку, пени и штрафы.
Иными словами, материалы могут передаваться налоговым органом в орган внутренних дел для решения вопроса о возбуждении уголовного дела только после того, как:
- руководителем налогового органа будут тщательно и всесторонне исследованы и оценены материалы проверки,
- в случае несогласия налогоплательщика с выводами руководителя налогового органа правильность этих выводов будет подтверждена вышестоящим налоговым органом при обжаловании решения в апелляционном порядке;
- налогоплательщик не уплатит в установленный срок суммы недоимки, пеней и штрафов, то есть не исполнит решение налогового органа, вступившее в законную силу.
Поправки в Уголовный кодекс Российской Федерации призваны изменить условия привлечения к уголовной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства о налогах и сборах. Прежде всего, речь идет о пределах, определяющих размер недоимки по налогам и сборам, который определяет признаки объективной стороны преступления. Существующие количественные показатели сумм неуплаченных налогов и сборов, были установлены еще шесть лет назад и с тех пор не пересматривались. В результате, отстав от реального уровня развития социально-экономических отношений, такие суммы уже не являются адекватной оценкой уровня степени опасности данных деяний.
Достаточно сказать, что для того, чтобы в действиях налогоплательщика можно было бы усмотреть признаки налогового преступления, сегодня достаточно установить, что сумма неуплаченных налогов и сборов, исчисленных за три года, составляет 100 тысяч рублей для физических лиц и 500 тысяч - для организаций. Так, например, человек, продавший квартиру за 2 миллиона рублей и забывший или просто не знающий об обязанности подать налоговую декларацию, становится преступником, поскольку сумма неуплаченного налога составляет 260 тысяч рублей (13% налога на доходы физического лица).
В этой связи представляется, что указанные показатели должны быть существенно повышены для того, чтобы уголовному преследованию подвергались только те лица, которые умышленно приносят значительный урон бюджету.
Кроме того, предлагается установить, что лицо, впервые привлекаемое к уголовной ответственности за совершение налогового преступления, освобождается от уголовной ответственности, если оно полностью возместило причиненный ущерб.
Под ущербом как в поправках в Уголовный кодекс РФ, так и в Уголовно-процессуальный кодекс РФ понимаются суммы неуплаченных налогов (сборов), пеней и штрафов, размер которых определяется в соответствии с положениями Налогового кодекса РФ.
Введение в Уголовно-процессуальный кодекс РФ новой статьи 28.1 направлено на установление последовательности осуществления процессуальных действий и принятия процессуальных решений в рамках отдельного уголовного дела о преступлениях, предусмотренных статьями 198 - 199.1 УК РФ для реализации механизма освобождения от уголовной ответственности в случаях, предусмотренных предлагаемой редакцией Примечаний к статьям 198 и 199 УК РФ.
В настоящее время пункт 2 статьи 36 НК РФ возлагает на органы внутренних дел обязанность при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных НК РФ к полномочиям налоговых органов, направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств, однако в связи с отсутствием корреспондирующей нормы в Законе РФ "О милиции", данная норма фактически не работает.
Учитывая, что поводом для возбуждения уголовного дела по налоговым преступлениям являются не только материалы, направляемые в орган внутренних дел налоговыми органами, но и материалы, полученные органами внутренних дел самостоятельно (в виде сообщений о преступлении, в ходе расследования других уголовных дел и т.д.), представляется необходимым внести аналогичную норму в статью 10 Закона РФ "О милиции", обязывающую органы внутренних дел при выявлении соответствующих обстоятельств направлять материалы в налоговый орган для установления факта налогового правонарушения и принятия соответствующего решения.